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CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES (CELF) (articles 76 à 83)

La Cour des Comptes effectue, au cours de l’année (n), le Contrôle de l’Exécution des Lois de Finances de l’année (n-2). A titre d’illustration, au cours de l’année 2016, le contrôle portera sur l’année 2014.

Le Premier Président fixe par ordonnance les directives y relatives.

Ces directives portent sur la documentation à exploiter, les travaux de vérification à effectuer et l’élaboration du rapport.

La documentation

Les rapporteurs doivent s’assurer qu’ils disposent, avant toute investigation, des documents se rapportant :

  • au cadre juridique d’élaboration et d’exécution des lois de finances ;
  • aux autorisations budgétaires ;
  • aux notes, rapports et tout autre document intéressant l’élaboration et l’exécution du budget.

Les directives de vérification

Le CELF est principalement un contrôle de régularité. La Cour des Comptes doit chercher à avoir l’assurance raisonnable que l’exécution du budget a bien été conforme aux lois et règlements en vigueur.

La Cour doit, au terme de son examen, faire état, dans un rapport destiné au Parlement et à l’Exécutif, des constatations sur la manière dont le budget de l’État a été exécuté en rapprochant sa réalisation de la prévision.

Les analyses générales sont consignées dans la première partie du rapport ; la deuxième étant consacrée à la gestion des autorisations budgétaires.

La Cour des Comptes déclare la conformité entre le compte général administratif de l’État et le compte général des comptables de l’État.

LES GRANDES ÉTAPES DU CELF


DES GESTIONS DE FAIT (articles 84 à 91)


Le droit positif financier gabonais, notamment la loi organique n°11/94 du 17 Septembre 1994 fixant l’organisation, la composition, les compétences, le fonctionnement et les règles de procédure de la Cour des Comptes, en sa section 2, traite de la gestion de fait.

  • La notion de gestion de fait

L’article 84 de ladite loi dispose que : « Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’insère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d’un poste comptable ou dépendant d’un tel poste doit, nonobstant les poursuites répressives encourues, rendre compte au juge des comptes de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés.

Il en est de même de toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs mobilières ou immobilières extraits irrégulièrement du patrimoine d’un organisme public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la règlementation en vigueur.»

  • La saisine de la Cour des Comptes en cas de gestion de fait

L’article 86 de la loi relative à la Cour des Comptes précise que : « La Cour des Comptes se saisit d’office des gestions de fait découvertes à l’occasion des vérifications et du contrôle des comptes qui lui sont soumis.

Les ministres, les présidents des corps constitués, les présidents des Cours judiciaire et administrative, les représentants légaux des collectivités locales et entreprises publiques sont tenus, sous peine d’amende, de communiquer à la Cour des Comptes les opérations présumées constitutives de gestion de fait qu’ils découvrent dans leurs services. La même obligation incombe aux autorités de tutelle desdites collectivités et entreprises et au ministre chargé de leur tutelle financière pour toutes les gestions de fait dont ils ont connaissance.
Dans le second cas prévu à l’alinéa précédent du présent article, la Cour statue sur l’acte introductif d’instance. Elle doit, si elle écarte la déclaration de gestion de fait, rendre un arrêt de non-lieu. »

L’instance en gestion de fait s'organise autour de la déclaration de gestion de fait, du jugement du compte, de l’infliction éventuelle d’une amende et du quitus.

  • Déclaration de gestion de fait

Les magistrats instructeurs, à l’occasion des contrôles, découvrent des faits qui peuvent donner lieu à "gestion de fait". Ces faits sont consignés dans le rapport d’instruction et présentés à la formation de jugement qui déclare ou non la gestion de fait.

En effet, aux termes des dispositions de l’article 141 alinéa 8 de la loi n°11/94 précitée : « La Cour décide que les faits portés à sa connaissance constituent l’infraction prévue et définie à l’article 84 de la présente loi. La décision entraîne l’ouverture de la procédure de la gestion de fait conformément aux dispositions des articles 86 à 91 de la présente loi ».

Le législateur a précisé l’instruction de la procédure de gestion de fait et l’obligation de la reddition des comptes aux travers des articles 87 et 88. L’article 87 dispose que : « Lorsque la Cour retient la gestion de fait, elle la déclare par arrêt provisoire requérant le comptable de fait de produire son compte et lui impartissant un délai maximum de trois mois, à compter de sa notification, pour répondre à l’arrêt.

La Cour mentionne dans son arrêt provisoire qu’en l’absence de toute réponse, elle statuera de droit à titre définitif, après expiration du délai imparti pour contredire.

Si l’intéressé produit sans réserve son compte dans les formes prévues à l’article 90 ci-dessous, la Cour confirme par arrêt définitif la déclaration de gestion de fait et statue sur le compte.

S’il conteste l’arrêt provisoire et ne produit pas de compte, la Cour examine les moyens invoqués et, lorsqu’elle maintient, à titre définitif, la déclaration de gestion de fait, renouvelle l’injonction de rendre compte dans le délai de deux mois maximum à compter de la date de notification.

Si, lors de l’instruction, le justiciable reconnait les faits constitutifs de gestion de fait qui lui sont reprochés, la Cour le déclare comptable de fait à titre définitif. Dans ce cas, le simple aveu de la personne mise en cause vaut compte. »

L’article 88 indique que : « Si, après la déclaration définitive, le comptable  de fait ne produit pas son compte, la Cour peut le condamner à l’amende visée à l’article 141 de la présente loi, le point de départ du retard étant la date d’expiration du délai imparti pour rendre compte. En cas de besoin, la Cour peut demander la nomination d’un commis d’office pour produire le compte aux lieu et place du comptable défaillant et à ses frais. »

A toutes fins utiles, lorsque plusieurs personnes ont participé, en même temps, à une gestion de fait, elles sont déclarées conjointement et solidairement gestionnaires de fait et doivent produire un compte unique de leurs opérations. La solidarité porte alors sur tout ou partie des opérations de la gestion de fait auxquelles chacun a pris part.

  • Jugement de compte de gestion de fait

Les obligations liées à la présentation et au jugement du compte de gestion des comptables patents valent pour le compte de gestion de fait (compte certifié, signé et appuyé des pièces justificatives,…).

En ressources, figurent les montants reçus, recouvrés, etc. et en emplois, l’affectation qui en a été faite. La fixation de la ligne de compte permet ainsi de dégager le montant du débet à mettre à la charge du comptable de fait.

  • Sanctions

Sans préjudice du rétablissement des formes budgétaires méconnues (le débet est mis à la charge du comptable de fait), la gestion de fait a un volet répressif à travers l’amende pour immixtion dans les compétences dévolues à un comptable patent.

En effet, au terme de l’apurement de la gestion de fait, le comptable de fait peut être condamné par la Cour des Comptes à une amende calculée suivant l’importance et la durée de la détention ou du maniement des fonds et valeurs sans pouvoir néanmoins excéder la totalité des sommes indûment détenues ou maniées (article 91 de la loi organique n°11/94 précitée).

  • Les arrêts

- Arrêt provisoire de gestion de fait;

- Arrêt définitif de gestion de fait ;

- Arrêt d'amende pour gestion de fait ;

- Arrêt de débet ;

- Arrêt de quittus ;

- Arrêt de non lieu ;

- Arrêt de décharge.


DES FAUTES DE GESTION (articles 92 à 105)

La faute de gestion est définie comme une infraction aux règles de droit budgétaire applicables en matière d’exécution des opérations des recettes et des dépenses. Ces règles sont définies par un ensemble de textes législatifs et réglementaires.

  • Les faits constitutifs d’une faute de gestion

Les faits constitutifs de faute de gestion prévus à l’article 93 de la loi organique relative à la Cour des Comptes sont :

- le non respect des règles applicables en matière de contrôle financier portant  sur l’engagement des dépenses ;

- la dissimulation d’un  dépassement de crédit par imputation irrégulière d’une dépense ;

- l’engagement des dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature ;

- la violation des règles relatives à l’exécution  des recettes et des dépenses de l’Etat ou des collectivités, établissements ou organismes soumis au contrôle de la Cour ou à la gestion des biens leur appartenant ;

- l’approbation des décisions incriminées ci-dessus par la personne chargée de la tutelle des collectivités ;

- l’omission volontaire de souscrire des déclarations obligatoires à fournir au fisc ;

- l’octroi à autrui ou à soi même, dans l’exercice de ses fonctions, en méconnaissance de ses obligations, d’un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage.

  • Les justiciables en matière de faute de gestion

La faute de gestion s'applique, selon l’article 92  de la loi organique no 11 / 94 du 17 septembre 1994, aux ordonnateurs soumis  à la juridiction de la Cour qui a tout pouvoir de sanctionner les fautes de gestion commises à l’égard de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes soumis au contrôle de la Cour. Sont à ce titre, justiciables de la Cour des Comptes :

- tout fonctionnaire ou agent de l’Etat ou des organismes publics et des collectivités territoriales ;
- tout représentant, administrateur ou agent des organismes qui sont soumis au contrôle de la Cour des Comptes ;
- tous ceux qui exercent en fait les fonctions des personnes désignées ci-dessus.

  • La procédure de jugement en matière de faute de gestion

Les étapes de l’instruction en matière de faute de gestion

Dès réception du dossier d’instruction, le Président de Chambre désigne le Magistrat-Rapporteur.

Muni de l’Ordonnance du Premier Président portant ordre de mission, le Magistrat Rapporteur instruit la procédure de faute de gestion en veillant au respect des actes suivants :

- élaboration de l’avis d’ouverture de procédure ;

- notification par le Greffe Central dudit avis au justiciable ;

- audition du mis en cause dans un délai de 15 jours ;

- élaboration du procès-verbal de carence en cas de non présentation du justiciable ;

- rédaction du rapport provisoire ;

- élaboration de l’avis de prise de connaissance du dossier par le Greffe de Chambre ;

- notification de l’avis de prise de connaissance du dossier par le Greffe central en prenant soin d’informer le justiciable qu’il dispose d’un délai de quarante cinq (45) jours pour présenter par écrit ses dernières observations (15 jours pour la prise de connaissance et 30 jours pour la production du mémoire en défense) ;

- rédaction du rapport définitif après examen du mémoire en défense. Le cas échéant, lorsque le justiciable ne s’est pas manifesté, le Magistrat Rapporteur doit en faire  mention dans son rapport ;

- dépôt du rapport définitif appuyé des pièces litigieuses au cabinet du Président de Chambre pour examen ;

- dépôt au Greffe de Chambre du rapport pour enregistrement  au Greffe central ;

- multiplication du dossier par le Greffe de Chambre ;

- renvoi du double du dossier au Président de Chambre après élaboration du bordereau des pièces ;

- élaboration par le Président de Chambre de l'Ordonnance de soit-communiqué ;

- communication du dossier (rapport appuyé des pièces listées dans le bordereau) au Parquet Général ;

- rédaction des conclusions par le Parquet Général ;

- transmission par le Parquet Général au Président de Chambre du dossier appuyé des conclusions ;

- fixation de la date d’audience par le Président de Chambre et désignation des membres constituant la formation de jugement ;

- établissement par le Greffe de Chambre du rôle d’audience et d’un avis de convocation du justiciable notifié par le Greffe central dans un délai de huit (8) jours au moins avant la date d’audience. L’avis d’audience et le procès-verbal de notification doivent être contenus dans le dossier ;

- préparation des dossiers par le Greffe de Chambre et communication aux membres de la formation de jugement ;

- à l’audience (en costume d’audience), sont présents : les membres de la formation du jugement, le représentant du Ministère public, le greffier audiencier, le Magistrat Rapporteur et le justiciable ou son représentant.

En début d’audience, le Président donne la parole au greffier qui procède à la lecture de l’identité du justiciable. Le Président résume ensuite les faits et demande au Magistrat Rapporteur de faire l’économie de son rapport. Le justiciable est ensuite auditionné. Enfin, le représentant du Ministère public donne ses conclusions ;

- rédaction de la décision par le Magistrat Rapporteur ;

- transmission par le Greffe de Chambre du relevé de décisions au Greffe central pour réservation des numéros chronologiques ;

- numérotation au Greffe central assortie d’un procès-verbal ;

- notification de l’arrêt aux personnes intéressées ;

- transmission de l’arrêt et du procès-verbal de notification au Parquet Général pour exécution, et au Greffe de Chambre pour classement par le Greffe central.

En matière de faute de gestion, le respect du principe du contradictoire implique, outre l’audition, l’élaboration du rapport provisoire (qui permet l’élaboration du mémoire en défense par le justiciable) et du rapport définitif.

Le justiciable peut se faire assister par un mandataire de son choix dans tous les actes d’instruction (art.97 de la loi organique n°11/94 relative à la Cour des comptes) ;
Il importe de préciser que l’arrêt de non lieu n’est pas revêtu de la formule exécutoire, alors que l’arrêt d’amende l’est.

PROCÉDURE DE FAUTE DE GESTION 

DU CONTROLE DE LA GESTION DES ADMINISTRATIONS ET SERVICES PUBLICS (articles 106 et 107)


Ce contrôle consiste à examiner les registres des opérations effectuées en derniers et en valeurs, ainsi que des documents justificatifs des recettes et des dépenses portant sur le budget général, les annexes et les comptes spéciaux du trésor. Le contrôle de la gestion du matériel, pour les administrations qui tiennent une comptabilité y relative, est aussi assuré à travers ce contrôle.

Enfin, la Cour peut procéder à des contrôles ayant trait à l’organisation, au fonctionnement, à l'économie, à l’efficacité  et à l’efficience des administrations et services publics.
Ce contrôle de la gestion des administrations et services public est sanctionné par un rapport à fin de jugement.

En collaboration avec la Banque Mondiale, un guide de procédures en matière de contrôle de la gestion des administrations et services publics est en cours d’élaboration.

DU JUGEMENT DES COMPTES DES COMPTABLES PUBLICS (articles 108 à 121)

A travers ce contrôle, la Cour apprécie la régularité et la sincérité des opérations inscrites dans les comptes.

En découvrant des irrégularités dans les comptes, elle enjoint au comptable, dans un délai de deux (2) mois, de produire les justifications, sous peine d’amende. Si le comptable répond correctement aux griefs portés contre lui, la Cour lève les charges retenues à son encontre. Inversement, elle confirme lesdites charges par un arrêt définitif.

Par ses arrêts successifs, elle établit si le comptable est quitte, en avance ou en débet.  

Par ailleurs, le Trésorier Payeur Général (TPG) rend sur les comptes qui lui sont soumis des décisions administratives établissant que le comptable est quitte, en avance ou en débet. Toutefois, la Cour dispose du droit d’évocation exercé par voie d’arrêt.  

Le Ministre  chargé des Finances et les représentants légaux des collectivités locales peuvent demander à la Cour des Comptes la reformation des décisions d’apurement prises par le TPG dans un délai de 60 jours à compter de la date de notification.  Le TPG est tenu de dresser chaque année un état récapitulatif de ces décisions administratives de débet, quitus et avance et de le transmettre à la Cour des Comptes.

En collaboration avec la Banque Mondiale, un guide de procédures en matière de jugement des comptes des comptables publics est en cours d’élaboration.

DU CONTROLE DES ENTREPRISES PUBLIQUES (articles 122 à 129 et 136 à 139)

Le contrôle que la Cour effectue sur les entreprises soumises à sa compétence porte sur les opérations retracées dans les comptes annuels et sur les actes de gestion.  

La Cour examine les comptes et les bilans appuyés par des tableaux de synthèse après leur adoption par la Direction générale et leur approbation par le Conseil d’administration ou toute autre organisme en tenant lieu. Elle reçoit aussi tout autre document aux fins d’instruction. Ces documents  doivent respecter le plan comptable en vigueur dans le secteur.

Les ministres de tutelle veillent à la production des comptes et rapports et les Magistrats ont tous pouvoirs pour effectuer des vérifications sur place.  

Au terme de l’instruction, un rapport est établi et transmis par le Premier Président au Directeur Général de l’entreprise qui est tenu de répondre dans un délai d’un mois, par mémoire écrit. Ce mémoire est, au préalable, approuvé par le Président du Conseil d’administration.  Ce mémoire en défense ainsi que les pièces justificatives sont transmis au rapporteur et au contre rapporteur. L’entier dossier est par la suite communiqué au Parquet Général pour ses conclusions.  Le rapport d’instruction est enfin jugé et les sanctions prévues par la loi organique no 11/94 relative à la Cour des Comptes sont prononcées.

DU CONTROLE DES ORGANISMES DE PREVOYANCE SOCIALE (articles 130 à 133 et 136 à 139)

Le contrôle de ces organismes porte sur l’ensemble de leurs activités ainsi que sur les résultats obtenus.

Les supports exigés par la Cour aux fins de contrôle sont les suivants : les budgets, les rapports établis par les commissaires aux comptes, les rapports annuels d’activités…

Les vérifications des pièces justificatives de recettes et de dépenses s’opèrent toujours sur place et le rapport est jugé dans les mêmes formes que les entreprises publiques.

DU CONTRÔLE DES ORGANISMES BENEFICIANT D'UN CONCOURS FINANCIER PUBLIC (articles 134 à 139) 

Les organismes qui ne sont pas soumis aux règles de la comptabilité publique peuvent, quelle que soit leur nature juridique et la forme des concours qui leur sont attribués par les organismes publics, être  contrôlés par la Cour des Comptes.

Ce concours fait l’objet d’un compte-emploi tenu à la disposition de la Cour. Si ce concours dépasse 50% des ressources totales de l’organisme bénéficiaire, le contrôle s’exerce sur l’ensemble de la gestion.

Le rapport établi à l'issue du contrôle est jugé à l’instar de celui des entreprises publiques.

Au terme du contrôle des entreprises publiques, des organismes de prévoyance sociale et des organismes bénéficiant d’un concours financier public, la Cour arrête le rapport dans lequel elle exprime son avis sur la régularité et la sincérité des comptes et bilans et propose, le cas échéant, les redressements nécessaires.

Pendant l’audience qui statue sur le rapport, la Cour peut à titre consultatif ou de renseignement, s’adjoindre un représentant du ministère de tutelle technique de l’entreprise, l’agent actuellement chargé du contrôle financier de l’entreprise, un représentant du ministère du plan ou toute autre personne indispensable.

DE LA PRATIQUE DE L'AUDIT (Normes ISSAI de niveaux 3 et 4)

L'expérience de l'ISC du Gabon couvre  différents domaines d'audit : la conformité, le financier et la performance.

Il convient de rappeler que la pratique des audits par la Cour des Comptes obéit aux exigences en la matière contenues dans les normes ISSAI (Normes Internationales applicables aux Institutions Supérieures de Contrôle)  de niveaux 3 et 4.

  • La mission d'audit

Les grandes étapes de l’audit : l’ouverture du contrôle, la planification des travaux, la phase d’examen et le rapport.


- Ouverture du contrôle

♦ auto-saisine ou saisine extérieure ;

♦ Ordre de mission du Premier Président ;

♦ prise de connaissance sommaire de l’entité auditée ;

♦ première lettre adressée à l’entité auditée en vue de l’entretien de lancement ;

♦ Entretien de lancement.

- Planification des travaux

♦ prise de connaissance de l’entité contrôlée ;

♦ détermination des risques de contrôle (cf. approche par les risques) ;

♦ détermination des objectifs du contrôle ;

♦ détermination des critères de vérification (cf. normes de vérification) ;

♦ détermination de la méthodologie d’audit ;

♦ détermination des procédés de collecte de l’information.

- Phase d’examen

♦ vérifications sur pièces et sur place ;

♦ collecte des éléments probants ;

♦ évaluation des éléments probants en fonctions des critères et des objectifs.

NB : Documents de travail utilisés

* feuilles de travail ;

* dossier permanent ;

* dossiers courants ;

* dossier des pièces litigieuses.

- Rapport

♦ utilisation des feuilles de travail ;

♦ détermination du plan du rapport d’audit ;

♦ rédaction du Rapport d'Observations Provisoires (ROP) par le Magistrat Rapporteur ;

♦ transmission du ROP à la hiérarchie de la Cour pour amendement ;

♦ transmission du ROP par la hiérarchie de la Cour à l’entité contrôlée ;

♦ insertion des observations de l’entité contrôlée ;

♦ adoption  du rapport définitif par la Chambre du Conseil ;

♦ communication aux personnes intéressées.

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Plan stratégique 2013-2018

Notre vision : Etre une ISC crédible et performante contribuant à la bonne gouvernance

Notre mission : Veiller au bon emploi des deniers et des biens publics et assister le Gouvernement et le Parlement en matière financière

Nos valeurs : Professionnalisme, Responsabilité, Intégrité et Solidarité

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